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广东:做好新时代国土调查
发布时间:2022-07-05     来源:中国自然资源报     作者:张旭东      浏览:2172

国土调查是我国法定的每十年开展一次的重大国情国力调查,是查实查清土地资源和利用状况、为土地管理提供决策依据的重要手段。作为查清家底的重要基础性工作,广东省自然资源厅结合新时代、新需要、新技术的时代背景,充分将科学技术和调查工作相结合,围绕“求真、归真、保真”原则,力求将第三次全国国土调查(以下简称“三调”)打造成“科技工程”“廉洁工程”“共享工程”,以此获取真实、准确、翔实的数据,为自然资源管理决策提供坚实的基础支撑和保障。

按照党中央、国务院的决策部署,在广东省委、省政府的领导下,广东省自然资源厅把“三调”工作作为大事要事来抓,统一思想、及早谋划、统一标准,紧紧抓住数据真实性的原则,立足于科技手段,首创“统一数据精度”“统一建设初始库”“统一质检手段”的“三统一”模式。在时间紧、任务重、困难多等多重因素下,广东省调查人员砥砺实干、攻坚克难、多措并举、风雨兼程、排除万难,按时保质完成国家下达的任务。

经统计,广东省“三调”工作共调查图斑约1182万个,外业调查举证照片4600万张,外业调查轨迹达4200万千米。为摸清自然资源家底、构建山水林田湖草生命共同体的新时代自然资源管理格局提供坚实数据基础。

垦造水田项目区丰收

坚持党建引领 强固组织保障

自“三调”工作启动以来,广东省各级党委和政府对“三调”工作给予高度重视,自觉高位推动,持续对标对表,及时校准偏差,不折不扣推动“三调”工作落地生根。在工作安排、人员调配、经费筹措、动员培训等方面做了大量细致扎实到位的准备工作。

迅速落实组织机构和工作经费。一是广东省21个地级以上市、124个县(市、区)第一时间成立“三调”工作组织领导机构,统筹协调开展相关工作。二是省、市、县三级在工作启动之际落实经费合计共16亿元,其中省本级落实经费2.4亿元。

多角度全面开展技术培训指导。一是派驻21名技术骨干作为联络员,常驻广东省21个地级以上市,指导监督检查地方工作开展情况。二是举办20期“三调”技术培训,覆盖人员近5000人。三是建立省级调查工作行政群和技术讨论群,覆盖广东省所有行政人员和作业单位,对地方的问题3天内予以答复。四是及时发布指导性意见或技术答疑。根据国家最新技术要求和地方反馈的问题,及时梳理下发指导意见或技术答疑。五是开展飞行检查。根据地方工作进度和质量情况,不定期前往落后地区开展飞行检查,指导督促后进地区。


“三调”省级培训班现场

落实工作责任,加强监督问责。一是印发相关文件,规范各级自然资源主管部门及作业队伍责任,对于违反相关规定的,一律严肃处理。二是用好约谈提醒问责手段,对工作进度慢、质量差的地区和作业队伍进行约谈提醒,对情节严重的,采取行政和市场相结合措施惩处。三是落实保密管理责任,开展保密安全检查,严防数据泄密。四是强化安全生产责任制,通过印发文件、召开会议等方式,强化各级各部门安全生产意识,避免发生安全生产事故。

据统计,广东省共召开省级工作会议17次,省、市、县组织技术培训418次,调集人员1.45万人。全省未发生重大安全生产事故和失泄密事件,有力保障工作顺利推动。

坚持科技引领,实现质量全程管控

广东省三调办充分运用科技手段,实现调查工作的全流程管控,在简化地方工作的同时,通过技术手段多管齐下,多方面排除干扰调查成果的可能,确保调查成果真实准确。

统一数据标准,提高影像精度。“三调”工作采用全新的技术路线,在高分影像上对图斑进行重新勾绘和判读。影像准不准直接影响“三调”质量高不高。广东省三调办一是在影像生产阶段就在已有高分影像选取控制点作为补充,运用先进的纠正技术对下发的优于1米分辨率影像进行纠正,影像平面精度从原来的5米误差提高到1.5米误差,大幅提高了影像的匹配度和清晰度。二是鼓励地方使用最新的高分辨率影像开展调查工作,全省共有29个县(市、区,占23%)采用最新时相(2017年或2018年)优于0.2米分辨率的影像开展调查。


“三调”初始库生产现场

统一建设初始库,减轻地方压力。考虑到广东省各地基础条件不尽相同,省三调办通过统一全省影像数据生产和建设“三调”工作初始库,把基础性工作任务消化在省级,简化地方负责的调查工作,减轻地方的经费压力等。地方在领取省级初始库后集中精力开展外业调查工作即可,无需额外自行开发相关系统,既提高工作效率,又有效帮助能力不足的落后地区更好更快完成调查任务。“三调”初始库共计采集本底图斑913.14万个(其中外业重点核查图斑491万个),经实地调查检验,初始库的准确率达到80%以上,有力助推广东省“三调”工作开展。

统一质检手段,提高调查质量。调查成果质量是“三调”工作的生命线,为了让“三调”成果经得起历史考验,广东省采取了多种措施,有效保证提高调查质量:

第一,加强统筹协调,统一方法步骤。通过“五个一致”——数学基础一致、调查图件一致、工作分类一致、作业步骤一致、技术标准一致,及早明确了广东省“三调”工作技术路线、调查方法和质检规则,并相应印发了“三调”总体方案、实施方案、技术实施细则、外业调查举证作业规则、质量风险管控等多个文件,确保“三调”工作上下一盘棋。

第二,集中开发软件,统一配发使用。广东省三调办组织力量,集中开发了外业调查举证软件、县级数据库建库软件及质检软件,并分阶段配发给地方使用,让地方自始至终在统一的操作平台开展工作,有助于省级质量控制。

第三,加强质检力量,强化短板弱项。一是组织约350名省级审核人员采用人机交互方式,7次开展逐图斑核查,审核图斑达4800多万个。二是开展外业调查成果省级抽查工作。广东省三调办组织厅机关及厅属单位共170名人员,赴广东省124个县(市、区)开展实地抽查,外业抽查不合格的地区当场勒令返工整改,整改后再次进行实地抽查,直到合格方可开始数据库建设。三是建立图斑申诉和自主纠错机制,对于省级审核有异议的图斑,允许地方进行自主纠错和申诉。

第四,强化风险防控,防止人为干预。为防止地方弄虚作假,广东省三调办一是通过建立初始库减少人为干预。地方修改的痕迹在初始库都可以体现,一旦发现弄虚作假可以直接找出源头。二是明确调查原则。初始库中所有图斑要求地方全面调查,重点核查图斑必须进行外业调查举证,全省外业调查举证图斑量达600万个。三是建立盲审机制。通过技术手段将地方上报图斑的关键信息隐去(图斑位置,所属行政区等),省级审核人员无法得知审核图斑的具体情况,杜绝了地方“打招呼”干扰审核结果的可能性。

坚持创新引领,推进后“三调”时代调查监测工作

“三调”数据已发布启用,广东省自然资源厅将“三调”数据的推广应用作为重要抓手,结合广东省智慧自然资源建设,从“全要素覆盖、全周期监管、全方位推进”三个维度出发,以资源、资产、资本“三资一体”管理为导向,以推进自然资源治理体系和治理能力现代化建设为重点,系统谋划实施一批创造型、引领型、集成型改革,形成能够查清自然资源家底、动态掌握自然资源变化情况、夯实自然资源“双高”示范省建设基础的自然资源调查评价监测体系,推动自然资源调查监测成果建设和共享应用,服务国土空间规划、用途管制、生态保护修复、资源开发利用、执法监督等自然资源工作,为实现广东省自然资源管理全方位、全过程、高水平、高站位提供基础支撑和服务保障。

同步开展林业调查成果核实,完成林业数据融合。为探索自然资源统一调查工作方法,广东省三调办在“三调”开展时,将林地数据与森林二类调查中的林地数据进行套合分析,将两者之间的不一致图斑下发给地方,要求地方在开展外业调查时同步查清林地不一致图斑的真实性。

2021年“三调”成果发布后,省三调办联合广东省林业局,以“三调”数据为基础,组织开展广东省范围内林业数据和“三调”数据融合工作。编制《广东省林草湿数据与三调数据对接融合操作细则》,完成广东省国土“三调”数据与森林资源管理“一张图”融合数据预处理、数据叠加和图形处理、林地属性赋值、不一致图斑筛选、不一致图斑内业认定等工作,完成林草湿数据与“三调”数据融合。为解决林地数据的矛盾,夯实自然资源统一底版,探索自然资源统一调查监测路线奠定基础。


工作人员开展外业调查举证

开展专题分析,提前应用成果。一是围绕耕地、林地、建设用地、海岸带、违法用地等5大篇章共13个专题,深入挖潜“三调”数据与各项自然资源管理工作之间的关系,形成相关分析报告,并提供相关自然资源管理工作参考。推进“三调”成果专著编纂工作,支撑服务自然资源管理。二是在严格落实保密管理规定的同时,提前在国土空间规划编制、“三区三线”划定、农村乱占耕地建房清查整治、生态保护修复项目实施等工作中,应用真实准确可信的“三调”数据作为支撑,有力保障广东省相关工作顺利推进。

新创“调查、核查、建库一体化”国土变更调查新作业模式。自“三调”以后,国土变更调查的监测重点已转变为耕、园、林、建设用地等自然资源全要素地类变化监测,整体调查举证图斑量大幅度增长。为了适应新形势下国土变更调查要求,创新形成“调查、核查、建库一体化”新作业模式(以下简称“调核建一体化”新模式),经过试点、调研、测试等大量前期准备工作,该模式在2021年度国土变更调查工作中正式采用。

“调核建一体化”新模式基于“信息多跑路,人员跑一次”的作业理念,利用“互联网+”技术手段将调查任务拆分到图斑级,以单个图斑为对象,进行全生命周期动态跟踪,通过“举证一个、回传一个,建完一个、提交一个,审核一个、反馈一个,通过一个、锁定一个”的“八个一”作业模式,做到全流程质量控制,真正实现内外业同步作业、作业人员和县级审核人员以及省级审核人员同步质检,极大提高了调查效率。

后续,新模式将无缝融入自然资源调查评价监测体系建设,不断满足如日常变更、专项调查、多平台业务共享等工作要求,为自然资源管理“调、批、供、用、补、查、修、登”等一系列工作提供有效保障。


无人机拍照举证调试现场

加快推进自然资源调查评价监测体系建设。以“三调”数据为基础,广东省自然资源厅印发《广东省自然资源调查评价监测体系建设方案(2021-2025年)》,有序推进全省自然资源调查监测工作,实现“一次监测、多个专题、N个评价应用”。

该体系主要分为四大板块:一是建设整体统一的基础底版。按照省级统筹、市县级配合的组织模式,以“三调”数据为基底整合土地、森林、湿地、水、海洋资源等历史调查数据,补充调查森林、湿地、草原、地下水等资源专项属性信息,形成真实准确的地表“一张图”数据。

二是构建高效联动的监测体系。按照省级统筹、省市县三级联动的组织模式,开展自然资源常态化监测、专题监测和应急监测,实时动态更新自然资源调查监测数据,全面、准确、快速、高效地反映自然资源保护修复和开发利用情况及有关政策执行落实效果,将调查监测成果作为标尺,实现“一把尺子量到底”。

三是搭建灵活高效的应用体系。紧扣省委、省政府和社会公众关注事项,开展目标化的调查监测分析评价,提供知识化的调查监测应用服务和共享服务。

四是夯实集约精细的支撑体系。制定适合广东省省情的自然资源调查监测管理制度和标准规范,强化多源遥感影像数据保障,形成基于人工智能和大数据的自动变化检测能力,实现精准、高效、实时地提取变化图斑,建设自然资源综合感知服务系统,推动调查监测感知能力朝着集约化、精细化、智能化发展。


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