“十五五”基础测绘发展形势分析及对策建议

自然资源部测绘发展研究中心副主任    阮于洲

十四届全国人大四次会议审议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》（以下简称《纲要》）对 “十五五”时期我国经济社会发展作出顶层设计，为各领域编制好“十五五”规划提供了战略指引。习近平总书记强调，“谋划 ‘十五五’时期经济社会发展，必须准确把握 ‘十五五’时期的阶段性要求，着眼强国建设、民族复兴伟业，紧紧围绕基本实现社会主义现代化目标”。本文从阶段性特征、战略需求、国际环境、技术条件4个方面出发，分析研判了“十五五”基础测绘发展面临的基本形势，研究提出了相关对策建议，为基础测绘管理决策提供参考借鉴。

阶段性特征

“十五五”时期是基础测绘着眼到2035年基本实现社会主义现代化阶段性目标、加速推进并全面完成转型升级的关键5年。《纲要》提出，“十五五”时期是“基本实现社会主义现代化夯实基础、全面发力的关键时期”“具有承前启后的重要地位”。对于基础测绘而言，则是落实《纲要》关于数字中国、美丽中国、平安中国建设以及构建现代化基础设施体系、加强重点领域国家安全能力建设等决策部署，把握智能化、绿色化、融合化协同发展总体要求，适应人工智能等新技术趋势加速推进事业全面转型发展的关键时期，是适应党的二十大提出到2035年全面建成科技强国目标、超前建成测绘地理信息强国的关键5年，是交出《全国基础测绘中长期规划纲要（2015 —2030年）》明确的到2030年“全面建成新型基础测绘体系”答卷的最后5年。基础测绘作为经济社会发展的基础性、先导性工作，需要在强国建设、民族复兴征程上率先突破，在 “十五五”期间完成全面转型，构建起支撑经济社会高质量发展的基础测绘新型产品体系、技术体系、生产组织体系、政策标准体系、应用服务体系。“十三五”以来，尤其是机构改革后，经过近10年理论研究和实践探索，基础测绘转型方向路径已然明确，全面转型的条件完全具备。谋划“十五五”基础测绘发展，应对加速推进并全面完成基础测绘转型升级进行部署，为长期以来的新型基础测绘探索实践画上句号。唯有如此，才能赢得战略主动，在实现第二个百年奋斗目标新征程上切实发挥基础支撑作用。

“十五五”时期是基础测绘锚定“两支撑、两服务”工作要求和“四个为”目标任务，全面融入和更好支撑高质量发展的关键5年。在测绘地理信息发展史上，2023年自然资源部召开的全国测绘地理信息工作会议和印发的《关于加快测绘地理信息事业转型升级更好支撑高质量发展的意见》具有里程碑意义。一 “会议”一“意见”面向高质量发展这一首要任务要求，立足全新的体制环境、技术环境、需求环境，向全行业回答了测绘地理信息“向何处去”这一战略问题，一扫机构改革之后普遍的迷茫情绪，极大提振了行业信心。一“会议”一“意见”确定的“加快转型升级、更好支撑高质量发展”的主题主线，明确的“支撑经济社会发展、服务各行业需求，支撑自然资源管理、服务生态文明建设”工作要求和“为数字中国建设打造统一的时空基底、为高质量发展提供丰富的数据要素保障、为地理信息产业发展营造优良环境、为构建新安全格局严守测绘地理信息管理底线”目标任务，从总体上构成了测绘地理信息发展的战略方向。从《纲要》的内容看，以上发展战略也基本符合经济社会发展的战略部署要求。谋划“十五五”基础测绘发展，应当保持战略定力，坚持既定战略方向，坚持稳中求进，处理好战略与战术、守正与创新、发展与安全等关键关系。立足《纲要》作出的阶段性部署，细化基础测绘在 “十五五”期间发展的目标设计和任务安排，确保一张蓝图绘到底。

战略需求

测绘地理信息工作在党和国家中心工作中的地位和作用不断显现，应用需求前所未有，基础测绘发展面临重大机遇。习近平总书记指出，“当前，全球数字化发展日益加快，时空信息、定位导航服务成为重要的新型基础设施”，这为测绘地理信息发展指明新方向、提出总需求。近年来，中共中央、国务院印发的《数字中国建设整体布局规划》《关于加快经济社会发展全面绿色转型的意见》《关于健全主体功能区战略及其制度体系的意见》等战略部署对测绘地理信息建设和支撑保障作出安排，频次和力度前所未有。中共中央、国务院《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》以及中办、国办《关于加快公共数据资源开发利用的意见》等重要文件为推进地理信息公共数据资源开发利用、释放地理信息数据要素价值指明了方向、提出了要求。谋划 “十五五”基础测绘发展，需要从中央要求和部署中准确把握基础测绘战略需求的鲜明时代特征，在经济社会发展大局中找准定位、主动对接，实现高品质时空信息供给、高层次时空分析、高水平时空赋能。

从“数据”的视角审视和部署基础测绘发展，将构建“时空信息新型基础设施”作为基础测绘发展的战略重点。在数字中国建设、数字化转型大背景下，无论是更好地适应强国建设、民族复兴中心任务要求、高质量发展首要任务要求，还是更好地支撑建设海洋强国、推进乡村振兴、建设美丽中国、建设世界一流军队、推动构建人类命运共同体等战略任务实施，都需要基础测绘加快由传统地图思维向时空数据思维转变，强化数据智能与场景赋能。习近平总书记指出：“发展理念是发展行动的先导，是管全局、管根本、管方向、管长远的东西。”从某种意义上讲，时空数据思维树立牢固不牢固，决定着基础测绘数字化转型彻底不彻底、支撑高质量发展充分不充分。而思维转变并非对地图的整体否定，是其形态、功能、作用等要在数字化转型中与时俱进发展。谋划“十五五”基础测绘发展，有必要进一步强化时空数据思维，将构建“时空信息新型基础设施”作为战略重点，力争在“十五五”期间加快健全国家空间基准体系，全面建成实景三维中国并提供泛在服务，推进基础测绘全面融入数字经济、数字政府、数字社会、数字文化、数字生态文明建设全过程各环节。把发展新质生产力摆在更加突出的战略位置，推进地理信息公共数据资源开发利用、科技产业融合创新、应用生态培育拓展。

绘好自然资源管理和国土空间规划“一张图”地理底图，以数字技术推动生态文明建设，支撑数字化和绿色化深度融合发展。习近平总书记在2023年全国生态环境保护大会上强调：“深化人工智能等数字技术应用，构建美丽中国数字化治理体系，建设绿色智慧的数字生态文明。”测绘地理信息具备动态感知和时空分析效能，拥抱人工智能、大数据、物联网等新技术后，更是为数字生态文明建设提供了新动力、新途径，促进数字化和绿色化转型协同推进，支撑形成自然资源和国土空间高水平保护、高质量保障、高效率利用、高效能治理的整体智治新格局。谋划“十五五”基础测绘发展，要着眼“四个融合”战略要求，针对自然资源领域“数据既多又少”“后知后觉、被动应对”等难题，加快绘就自然资源管理和国土空间规划“一张图”地理底图，持续提升地理底图的完整性、一致性、鲜活性、可靠性、科学性。加快构建天空地海网一体化感知体系，实现自然资源管理和国土空间治理“实时感知、状态监测、远程分析、动态反馈、趋势预见、适时控制”。

加快从规模化生产、专业化分工、流水线生产、标准化产品的工业化生产模式向共建、共治、共享的数字化协同化治理模式转变。当前，基础测绘业务体系仍然是典型的工业化生产模式，已经越来越难以适应数字时代设施共建、数据共享、协同服务等发展要求。亟须适应数字化转型需要，与时俱进推进基础测绘业务模式变革，全面提升工作效能。谋划 “十五五”基础测绘发展，需要按照数字中国建设的整体部署要求，对推进基础测绘由典型的工业化发展模式向数字化协同治理模式转变做出战略性安排。落实《纲要》关于“健全数据要素基础制度”“建设开放共享安全的全国一体化数据市场”“深化数据资源开发利用”等要求，完善地理信息数据共享、流通、质量、安全等规章制度和部门间、央地间、政企间协同治理体系。

国际环境

随着大国之间技术主权竞争白热化，地理信息领域已经成为大国博弈的前沿阵地，成为维护国家安全的重要硬实力。当今世界大国博弈更加复杂激烈，美国2022年发布的《国家安全战略》指出，世界正处于“决定性十年”的历史转折点，将我国视为“唯一既有意图，也有能力重塑国际秩序的竞争者”。以人工智能、大数据、物联网等高科技为主导的新一轮科技革命和产业变革正在重构全球创新版图、重塑全球经济结构，使大国之间的竞争日趋激烈，数权竞争成为继陆权竞争、海权竞争之后大国竞争的战略焦点。个别大国以滥施关税、科技封锁、金融施压等手段，系统性遏制我国大数据、人工智能及相关高科技产业发展，正是为了在数权竞争中延续霸权、掌握主动。美西方国家通过设置出口管制壁垒、限制数据跨境流动、实体名单制裁等方式，力图对我国地理信息数据和技术实施“脱钩断链”，在积极实施全球性陆地和海洋观测计划的同时，不择手段攫取我国重要地区和目标的地理信息数据，不遗余力巩固对我国的竞争优势。谋划“十五五”基础测绘发展，需要立足数权领域大国竞争态势，把握党中央关于网络强国、数字中国建设战略部署要求，强化战略主动，统筹好发展和安全，优化全球地理信息资源战略布局，巩固提升应用水平，确保国家利益拓展到哪里，地理信息保障就跟进到哪里。

由美西方国家垄断全球地理信息应用的局面依然延续，践行共商共建共享的全球治理观、推动形成应用新生态成为时代要求。美西方跨国企业长期以来占据产业发展龙头，通过技术壁垒、资本壁垒和数据独占优势取得垄断地位。以谷歌为例，其凭借强大的技术积累、资本运作和生态整合能力，基本垄断除我国等极少数国家外的地理信息应用，相关国家对其往往既“忌惮”又“依赖”。我国以北斗、卫星遥感为代表的对地观测基础设施已经达到国际先进水平，测绘地理信息软硬件产品发展也毫不逊色。但总体而言，测绘地理信息“走出去”整体水平不高，仅局限于亚非拉等地区的中低端市场，对发达国家和高端市场的突围步履艰难。在强国建设、民族复兴的时代背景下，谋划“十五五”基础测绘发展，需要积极践行习近平总书记提出的全球治理倡议，着眼成为全球数字经济和数字生态文明的引领者，在构建地理信息治理国际新秩序方面作出部署、发出声音、掌握主动。

技术条件

以人工智能、大数据等技术为代表的数字技术广泛应用于经济社会各领域，正在成为重组全球要素资源、重塑全球经济结构、重构全球竞争格局的关键力量。人工智能是当今世界最前沿的引领技术，也是替代性最强的颠覆性技术，具有溢出带动性强的“头雁”效应。习近平总书记指出，“谁能把握大数据、人工智能等新经济发展机遇，谁就把准了时代脉搏”“当今时代，数字技术、数字经济是世界科技革命和产业变革的先机，是新一轮国际竞争重点领域，我们一定要抓住先机、抢占未来发展制高点”。美国2025年7月发布的《美国人工智能行动计划》将人工智能竞争提升到国家安全高度，强调实现并维持“毋庸置疑、无人挑战的全球技术主导地位”。2025年11月25日，美国启动“创世使命计划”，目的是汇聚美国国家实验室超级计算机和顶尖科学人才的力量，加速利用人工智能取得科学突破，“赢得人工智能竞争”。我国也对人工智能发展进行战略安排，《纲要》用较长篇幅对人工智能发展应用进行部署，将人工智能从技术范畴上升为贯穿经济社会发展各领域与全过程的综合性战略要素。2025年8月国务院印发的《国务院关于深入实施“人工智能+”行动的意见》提出，到2030年新一代智能终端、智能体等应用普及率将超90%，到2035年我国将全面步入智能经济和智能社会发展新阶段。从现实看，人工智能不是“将来时”，而是“现在时”，创新成果正在群体突破、集中爆发，影响广泛而深远。谋划“十五五”基础测绘发展，需要从战略层面对人工智能影响下的基础测绘生产模式、组织方式和应用服务走向进行科学研判，并据此对“十五五”乃至更长时间内基础测绘发展方向进行设计。同时积极推动人工智能发展成果在基础测绘领域的业务化应用，重构并迭代升级基础测绘业务体系、技术体系、产品体系。

我国测绘地理信息科技整体完成对发达国家的追赶，“十五五”时期是对标“科技强国”要求补齐短板弱项、加快实现高水平自立自强的关键时期。自然资源部去年组织开展的技术预测工作结果表明，我国测绘地理信息科技创新“整体上与国际领先水平差距均值为4.01年”。这表明我国已经基本完成对发达国家的追赶，成为测绘地理信息科技大国。科技成果的突破本身也可感可及，如自主卫星遥感、北斗等对地观测系统，SuperMap、 EPS三维测图系统、CityMaker、LiDAR360、 StampGIS等软件系统，SSW移动测量系统、 Li-Air无人机平台、PIE系列无人机等技术装备等，使得我国测绘地理信息技术整体自主可控。同时也应看到，在高性能导航芯片、高精度激光雷达、多波束水下地形测绘、智能化遥感处理、时空大模型等关键技术领域尚有短板。谋划“十五五”基础测绘发展，需要着眼巩固拓展优势、突破瓶颈堵点、补齐短板弱项，加快打造行业战略科技力量，提升创新体系整体效能，加快实现高水平自立自强。

对地观测网络加速完善，为落实自然资源“四个融合”要求，构建一体化感知基础设施，支撑自然资源技术转型、业态变革、治理提升奠定坚实基础。从天上看，我国自主卫星遥感建设快速发展，陆地范围优于2米分辨率影像实现季度有效覆盖。“吉林”“珠海”“高景”“北京”“东方慧眼”“女娲”等商业遥感卫星系列快速发展，激光卫星、重力卫星、干涉雷达卫星、高光谱卫星等建设步伐加快，关键指标达到国际先进水平。从空中看，我国无人机遥感系统在数量、质量、应用等方面快速发展，部分区域级、省级无人机遥感监测网络相继建成，与卫星遥感网、地面传感网形成 “空天地”梯队互补。从地面看，除传统地基海基数据获取手段外，铁塔视频监测作为一种新兴的遥感监测手段，在变化发现方面发挥越来越重要的作用。谋划“十五五”基础测绘发展，应从国家关于数字基础设施建设的部署要求和推进“四个融合”要求出发，立足自然资源部作为测绘地理信息主责部门，牵头规划建设天空地海网一体化感知基础设施，其作为国家数据基础设施的有机组成，一方面为各部门地理信息数据应用提供统一、体系化的技术支撑，另一方面为“一张图”的鲜活性提供基础保障，持续赋能基础测绘、调查监测、督察执法、地灾监测等业务需求。

正在建设的上海东方枢纽实景三维

对策建议

针对新的发展形势，建议“十五五”基础测绘工作保持战略定力、坚持守正创新，精准谋划阶段性目标任务，以建设泛在、融合、智能、安全的“时空信息新型基础设施”为核心，以“深化时空信息赋能应用”为目标，以 “推进智能化测绘技术体系”为支撑，以“提升测绘地理信息安全韧性能力”为保障，从以下几方面着手，深入推进基础测绘转型升级，加快建成新型基础测绘体系，全面赋能高质量发展和中国式现代化建设。

（一）加快构建国家数字空间基准体系，夯实数字中国的空间定位根基。推进测绘基准基础设施更新和数智化改造，优化站点布局，促进资源集成融合，建立并动态维持由新一代国家大地坐标参考框架CGCS2000、国家似大地水准面模型、国家重力基准、国家深度基准等组成的国家数字空间基准。推进基础产品、定制产品创新研发，丰富空间基准产品体系。建强建优基于北斗的全国卫星导航定位基准站 “一张网”，提升基准服务的安全韧性和运营可持续性，确保国家空间基准的法定权威性、安全可靠性、全国一致性。

（二）擦亮实景三维中国金字招牌，构建数字中国的时空基底和数据融合平台。实景三维中国作为测绘地理信息创新服务品牌，不仅在系统内形成共识，而且在社会上深入人心、影响深远。在“十四五”初步建成实景三维中国基础上，“十五五”期间需要接续深化实景三维中国建设，健全协同建设、联动更新、汇聚共享等工作机制，逐步补齐边境地区、海洋国土、地下空间、内陆水体地理信息资源短板弱项，不断提升数据的覆盖度、新鲜度、精细度、丰富度，全面建成“从山顶到海洋、从地上到地下、从城市到乡村”的实景三维高质量数据集。同时，加快构建天空地海网一体化感知体系，统筹布局无人机遥感监测网络，优化遥感影像统筹共享工作机制，提升国土空间实时感知、动态监测、及时应对能力。

（三）深化时空信息赋能应用，加快释放时空信息价值。统筹开展基于实景三维的时空智能大数据平台建设，构建新一代地理信息公共服务平台（天地图），优化智慧城市时空大数据平台、遥感云服务平台，促进行业和企业时空数据的高效汇聚利用，推进与经济社会信息关联融合，实现网络化、智能化、知识化、泛在化时空信息服务。加工编制多尺度、多类型公众版测绘成果，促进地理信息公共数据安全有序开放共享。加快地理信息数据要素制度建设，推进地理信息公共数据共享、开放和授权运营，建设地理信息可信数据空间，促进地理信息安全规范高效流通。聚焦赋能“五位一体”数字化发展，加快实施实景三维等新技术、新产品、新场景大规模应用示范行动，支撑自然资源管理和国土空间规划“一张图”建设，培育拓展智慧城市、智慧交通、低空经济、平台经济、智能网联汽车等智慧应用场景，形成以新需求引领新供给、以新供给创造新需求的良性互动。

（四）推动测绘地理信息科技创新和产业创新深度融合，助力新质生产力培育。突出科技创新的引领作用，以智能化测绘、时空智能为方向，以形成泛在可靠的时空感知、时空连接、时空计算、时空智能、时空安全等能力为重点，体系化推动业务流程再造、关键技术攻关、模型算力建设、技术装备配置、标准规范重构、人才队伍优化。坚持智能化、绿色化、融合化发展方向，推动地理信息产业与低空经济、空天产业等战略性新兴产业集群发展、融合发展，引导产业结构优化调整，畅通上下游产业链，推动向产业链高端价值链核心迈进。鼓励引导政产学研用融合创新，推进创新平台、中试平台、创新联合体、产业联盟等建设，加快自主可控科技成果转化应用，营造具有全球竞争力的开放创新生态。

（五）深化政策创新和管理创新，提升测绘地理信息治理效能。强化全国基础测绘统筹管理，推动建立自然资源部门牵头的时空信息（地理信息）部门间协调机制，健全完善规划引领、计划约束、协同建设、资源共享、信息统计等相关制度机制，推进区域协调发展。创新基础测绘业务模式，建立系统内、部门间、政企间协同采集和共享利用机制，按照“只测一次”要求重塑生产工艺流程，建立按需更新、分实体分产品分区域更新机制。优化完善地理信息安全保密政策，强化分类施策、推进多元治理、加强技术应用，提升安全风险防控与监测预警能力。按照全国统一大市场建设要求，注重优化服务与强化监管的有机结合，加快构建以信用为基础的新型测绘行业监管体系，推进测绘地理信息综合监管。

（六）深化全球地理信息资源建设应用，打造全球地理信息开放新生态。在“十四五”实现全球地理信息资源从无到有、自主可控基础上，进一步推进从有到优，完善全球地理信息资源建设战略布局。落实全球治理倡议，充分利用自主地理信息技术、资源，发挥好联合国全球地理信息知识与创新中心、中非卫星遥感应用中心、中国—东盟卫星遥感应用中心等多边双边合作平台作用，积极主动拓展以我为主的平等合作共享的全球地理信息服务伙伴关系网络，提供更多全球地理信息公共产品，塑造全球地理信息服务中国品牌。

（七）谋划推动测绘地理信息强国建设，全面融入强国建设和民族复兴新征程。《纲要》在对强国建设进行阶段性系统部署的基础上，对科技强国、人才强国、质量强国、航天强国、交通强国、网络强国、海洋强国等领域的强国建设进行部署，并提出建设美丽中国、数字中国、平安中国、健康中国等。在此背景下，有必要以“十五五”为契机，系统部署推动“测绘地理信息强国建设”。结合我国新 “两步走”战略安排，从数据掌控力、服务支撑力、科技引领力、产业创新力、人才汇聚力等方面，系统构建测绘地理信息强国评价指标体系，科学设计分阶段建设目标任务，稳步推进测绘地理信息强国建设。

最后，按照《纲要》提出的“高质量推进国家重大战略实施和重点领域安全能力项目建设”等部署要求，建议“十五五”期间谋划实施“时空信息新型基础设施建设”“时空智能理论体系与关键技术研究”“测绘地理信息安全韧性能力建设”“全球地理信息新型基础设施建设”等一批重大标志性工程项目，确保基础测绘各项目标任务的有效落实。