摘要：

标准化是支撑测绘地理信息高质量发展、服务自然资源治理现代化的基础。在《国家标准化发展纲要》实施和自然资源部“优化体系、精简存量、严控增量 ”的要求下，测绘地理信息领域标准化工作同时面对存量结构失衡、新兴领域供给不足、推广实施不畅三重压力。本文以全国地理信息标准化技术委员会测绘分技术委员会2025—2026年的标准治理实践为案例，基于当前标准体系、345项标准存量清理数据和典型单位应用实践，研究测绘地理信息领域标准化存在哪些结构性问题，存量标准治理遵循何种路径，新兴领域标准供给应如何布局等问题。研究表明，现行标准体系存在按比例尺拆分、国家标准和行业标准交叉重叠、技术内容滞后等结构性问题，清理清单中建议整合与废止的标准合计超过现行标准的三分之一；实景三维、低空经济等领域的标准供给明显滞后于工程实践；国际标准在国际标准化组织渠道基础上，实现与电气电子工程师学会等多元渠道互认机制提供了新的可能。据此，本文提出存量整合提质、新兴领域前瞻布局、实施闭环管控、国际标准多通道推进四方面建议。

关键词：测绘地理信息；标准化；标准体系；标准治理；实景三维；低空经济

正文

标准是国家基础性制度的重要组成，是经济活动和社会发展的技术支撑。2015年，国务院印发《深化标准化工作改革方案》；2017年，《中华人民共和国标准化法》完成修订；2021年，《国家标准化发展纲要》出台，我国标准化工作由此从规模扩张转向质量提升，多层次标准供给的格局基本形成。

测绘地理信息标准体系是自然资源标准体系的重要子体系，承担保障空间数据统一、互操作与应用效能的职能。随着实景三维中国、低空经济、智能网联汽车等战略发展方向相继实施，测绘地理信息行业正从传统二维测绘转向实景三维测绘，从“面向制图”转向“面向数据与服务”。与技术转型同步，2026年以来，自然资源部围绕标准体系优化、存量清理、立项审核与研制周期管控连续提出专项要求，行业标准管理趋严。全国地理信息标准化技术委员会测绘分技术委员会（以下简称“测绘分技委”）作为测绘地理信息类国家和行业标准制修订的归口管理机构，正处在政策要求与行业实践的交汇点，其履职过程为观察行业标准化治理提供了直接样本。

既有研究多就单一议题展开，将政策分析与技术实证贯通起来，系统考察行业标准化治理实践的研究并不多见。据此，本文提出三个研究问题并讨论解决问题的思路。研究问题一：在政策收紧与技术迭代的双重背景下，测绘地理信息标准化工作呈现何种结构性问题？研究问题二：以基础地理信息数字成果系列标准为代表的存量治理遵循何种路径、成效如何？研究问题三：面向实景三维、低空经济等新兴领域，标准供给存在何种缺口、应如何布局？

1.1  标准化治理与标准体系研究

《国家标准化发展纲要》颁布后，标准化相关研究热点从单一标准制修订向体系治理与实施监督发展。刘曦泽等辨析了标准数字化、机器可读标准等概念，指出以文本为中心的传统标准形态面临结构性变革。林佳瑞等以建筑工程领域为例，提出标准数字化发展分级模型。马超则指出概念体系缺位是标准数字化转型的首要瓶颈。这些研究提示，标准体系治理已从“文本管理”进入“数字治理”阶段，但针对测绘地理信息领域的标准体系性实证分析仍然缺乏。

1.2  测绘地理信息新兴领域标准化研究

陈军等明确了实景三维中国建设的基本定位与技术路径，指出其规模化应用依赖统一的数据规范与质量标准。李鹏等基于宁夏实践指出，地方建设已先于国家标准形成成熟技术体系，相关技术文件向正式标准转化的滞后制约了成果验收与共享。温宇斌等基于嘉兴试点指出，质检标准按成果类型重构而非按比例尺划分，是适配新型产品体系的关键。李清泉等提出无人机坞网新型测绘基础设施概念，将其定位为低空经济时代的时空信息底座。陈天祎等则指出，高精地图数据安全管控与动态更新规范是智能网联领域的标准化焦点。这些成果指向同一个判断：新兴领域“工程先行、标准滞后”已是学界与业界的共识。

1.3  基于建构主义学习理论的分析

存量标准失衡与供给错配可以从管理台账和标准文本中判断，但“标准为何落地难”需要基于理论工具解释。本文引入建构主义学习理论作为分析框架（图1），该理论认为，知识并非被动接受的传递物，而是学习者在特定社会文化情境中通过协作、协商与实践主动建构的意义系统；知识在社会共同体中经制度化过程沉淀为共享现实；新手在实践共同体中的边缘性参与是其成长为专家的必经路径。

图1  建构主义学习理论视角下的标准治理分析框架

这一理论与标准化存在内在契合。标准的本质是协商一致的知识，标准文本是行业共同体技术知识的制度化凝结，其形成过程本身就是社会协商建构的过程；标准征求意见、试验验证、审查表决的程序设计，与社会协商机制是相同建构；标准宣贯培训与试点应用，则是组织化的知识转化过程。建构主义为解释标准实施“重研制、轻应用”现象提供了分析工具，本文将在4.3节加以运用。

1.4  文献述评

总体来看，已有标准体系和标准化研究仍存在以下三方面缺口：1）缺少基于标委会归口管理台账的大样本实证统计，现有讨论多为理念性倡议；2）缺少贯通“国家政策-部委部署-行业实践”的多层级政策分析；3）缺少将标准实施作为知识建构过程的理论化解释。这三个缺口也正分别对应本文提出的三个研究问题。

2.1  研究设计

本文采用嵌入式单案例研究与多证据来源相结合的混合方案。本文以测绘分技委2025—2026年度标准化治理实践为案例，内嵌三个分析单元：标准体系更新台账统计分析、基础地理信息数字成果系列标准文本对比分析、典型测绘单位实践案例分析。同时，本文采用多证据来源交叉验证以提升研究的可信度。

2.2  样本与数据来源

2.3  分析方法与局限

政策文本分析梳理了国家、部委的相关要求，描述性统计用于刻画标准体系结构与处置清单分布，文本对比用于进行问题诊断与专家意见分析。本研究的局限在于：清单数据反映特定时点（2026年8月）的工作状态，专家意见为代表性观点而非随机抽样的观点。

3.1  标准体系现状与结构特征

测绘地理信息标准子体系延续“以信息流为主线”的框架，覆盖“采集-处理-成果-服务-管理”全流程。截至2025年12月31日，体系内共有标准967项，其中通用类标准139项、信息获取与处理类标准280项、成果与应用服务类标准247项、管理类标准161项、自然资源卫星应用类标准140项。其中，国家标准已发布226项、制定中83项；行业标准已发布214项、制定中132项。2023年—2025年，《大地天文测量规范》《地理信息术语》等30余项基础通用标准完成修订，《倾斜数字摄影测量技术规程》等实景三维配套行业标准相继发布。体系在规模持续扩张的同时，结构性问题也在积累，问题最集中地反映在基础地理信息数字成果标准上。

3.2  存量标准治理实践：以基础地理信息数字成果系列标准为例

系列标准包括数字线划地图（Digital Line Graphic，DLG）、数字高程模型（Digital Elevation Model，DEM）、数字正射影像图（Digital Orthophoto Map，DOM）、数字栅格地图（Digital Raster Graphic，DRG）在内的基础地理信息数字成果（以下统称“4D”）标准，是测绘行业应用范围最广的核心标准集群。系列标准形成于1990—2010年，正值基础测绘从模拟向数字整体转型时期，具体如表1所示。该系列按成果类型、比例尺划分，顺应了当时以图幅为单位制图、逐比例尺生产为核心的生产组织方式，便于生产组织与质量管理的精准实施，有效支撑了4D成果的规模化生产与共享。随着实景三维、图库一体化与数据服务的推进，成果的生产、组织与服务方式已发生根本变化，原有产品组织与新技术之间逐渐出现系统性错位，这也是标准优化清理中问题最集中的领域。本文经过文本对比与台账分析揭示出以下四类相互交织的问题。

表1  基础地理信息数据成果中的现行4D产品规范

第一，标准按比例尺拆分导致的标准不一致。现行CH/T 9008和CH/T 9009基础地理信息数字成果系列标准按大、中比例尺分设两套标准，如表1所示。标准比对显示，除格网间距、地面分辨率等与比例尺相关的参数外，成果描述、数学基础、接边、存储、元数据、质量检验等核心内容重复度超过90%。第二，国家标准与行业标准交叉重叠。CH/T 9008.1—2010“DLG”与GB/T 33176—2016“数字地形图”在坐标系统、高程基准、地图投影、精度指标等维度完全一致，本质上指向同一类产品，仅因标准层级不同形成“DLG”与“数字地形图”两个称谓，造成执行混淆，如表2所示。第三，同类成果模型被拆分为独立标准。DSM与DEM几何结构一致、仅覆盖对象不同，真正射影像与DOM的差异仅在是否消除建（构）筑物投影差，这些内容均可作为产品分级指标纳入同一标准。第四，技术内容滞后。相关行业标准发布至今已超过15年，远超5年复审周期，标准内容未覆盖图库一体化、点云与不规则格网、人工智能解译、互联网瓦片服务等新技术场景。

表2  CH/T 9008.1—2010与GB/T 33176—2016指标对比

对345项标准的逐项清理评估结果表明，211项现行标准中，建议整合的有42项，占比为19.9%；建议废止27项，占比12.8%；修订5项；继续有效137项。134项在研标准中，121项建议继续执行，8项建议终止，3项建议整合，2项建议转化为国家标准，具体如图2所示。建议整合的标准中，4D成果类达12项，如图3所示。该结论印证了该领域是存量标准治理的重点。标准清理优化遵循由整合、废止、终止做存量减法，用修订、转化、提质做质量加法的逻辑，计划于2026年底申报国家标准制修订计划，2027年起全面启动编制，按“一类成果、一个标准”原则重构产品标准，以规范性附录的形式保留比例尺差异化参数。

图2  SC2归口标准处理建议分布图

图3  建议整合标准分类分布图

3.3  新兴领域标准供给分析

与存量标准问题相对照，新兴领域的标准供给存在明显缺口。实景三维方面，虽然《倾斜数字摄影测量技术规程》等行业标准已发布，但在数据质检、语义建模、线上服务等关键环节尚缺乏国家标准，成果验收缺乏权威判定依据。低空经济方面，虽然《低空数字航空摄影规范》等标准已发布，标准体系布局正向低空导航地图、碍航物识别延伸，但低空测绘作业规范、数据质量、飞行安全准则、成果保密管理等方面标准基本是空白。智能网联高精地图方面，审查要求、数据安全保护等标准已相继立项，但智能汽车基础地图标准体系与测绘地理信息标准体系之间的协调机制尚不健全。空间智能方面，人工智能样本标记、时空大数据可信度评估等项目已立项，但数据资产化所需的产权界定、价值评估类标准仍是空白。

从国际维度看，ISO已先后发布了涵盖无人机飞行性能测试、感知与避障系统（ISO 15964：2025）、垂直机场运行（ISO 5015-2：2022）、噪声测量及无人机交通管理系统研究报告等十余项低空经济相关标准，地理信息领域先后发布遥感图像传感器地理定位模型（ISO 19130系列）、土地管理域模型三维空间单元（ISO 19152：2024）及地点标识符架构（ISO 19155：2012）等系列标准，为新兴领域发展提供方法支撑，但在低空作业航路规划与行为管控、多场景低空运行数据交换与服务接口等领域依旧缺少可参照标准，我国在低空经济应用场景（如农林植保、城市物流配送、应急救援等）方面的优势由于缺乏国际化和标准化推广等原因，尚未上升为国际规则。同时，国际标准本身正从静态文本向机器可读、从基础数据规范向时空计算基础设施演进，而国内标准的机器可读化改造尚处于起步阶段，存在“指标参数差距”转变为“标准形态差距”的实现问题。

3.4  多层次标准供给结构的功能分工

对标准层级结构的分析表明，国家标准侧重通用性、底线性要求，行业标准承担专业技术细化职能，地方标准与团体标准构成前沿探索的“试验田”。某直辖市测绘院的标准编制参与情况印证了这一分工：其参编的地方标准与团体标准集中于生产规程等技术迭代快的领域，在研团体标准多涉及实景三维和无人机倾斜航空摄影等新场景。实践反映，部分地方因地方标准清理压缩的原因而缺乏上位标准支撑，业务只能依赖项目级技术规范。总体上，“国家标准统一底线、地方标准细化补充、团体标准探索前沿”的生态已初步形成，但地方标准、团体标准成熟内容上升为行业标准、国家标准的通道仍不顺畅，有待制度化。

3.5  标准实施与知识转化：典型单位实践

除标准供给之外，实施环节决定标准能否落地。某直辖市测绘院建立了覆盖市域的1∶500、1∶2 000、1∶10 000多尺度DLG数据库，其中1∶500比例尺DLG覆盖中心城区及滨海新区核心建成区约800 km2区域、现势性保持在12个月以内；DOM形成多分辨率梯度体系，建成了覆盖全市域的2 m格网数据库。该院2021年以来分两批集中发布16项基础地理信息地方标准，并成立低空遥感院构建了“北斗定位+实景三维+动态网格”一体化的技术体系。这一案例表明，地方标准在国家标准缺位期承担了“先行试验-沉淀共识-反哺国标”的功能。另一方面，专家意见反映的链式引用查找困难、新旧标准切换无过渡规则、一线贯标培训不足等问题，构成标准要求向生产一线转化的现实梗阻。当前，供给结构与实施梗阻并存，说明标准治理不能止步于文本产出。

3.6  测绘地理信息国际标准的困境与推进路径

存量治理与新兴供给之外，标准“走出去”是另一重任务。我国1997年成立全国地理信息标准化技术委员会（SAC/TC 230）对口ISO/TC 211。2016年1月，龚健雅院士牵头的ISO/TS 19163-1：2016《地理信息 图像和网格数据的内容组成和编码规则 第1部分:内容模型》正式发布，是我国主导的首个地理信息国际标准；其后ISO 19159-3：2019《地理信息 遥感图像传感器和数据的校准和验证 第3部分：SAR/InSAR》、ISO 19150-4：2019《地理信息本体论》等相继发布，另有30余项地理信息国际标准采标转化为国家标准。但对照ISO/TC 211已发布标准100余项的总量，我国主导占比仍然有限，困难集中在以下方面：1）核心标准主要由欧美国家率先布局，先发优势较为明显；2）TC 211体系以经典GIS数据模型为基底，我国在实景三维、时空大数据等方向的优势难以找到对口接口；3）国内参与主要靠少数专家个体投入，缺乏持续保障。相比之下，国际电信联盟（International Telecommunication Union，ITU）、国际电工委员会（International Electrotechnical Commission，IEC）、电气与电子工程师学会（Institute of Electricaland Electronics Engineers，IEEE）等组织标准立项机制灵活、周期较短，IEEE与ISO/IEC之间建有PSDO互认机制，IEEE 802系列转化为ISO/IEC/IEEE联合编号标准已有先例。笔者所在单位承担的国家重点研发计划项目正在循例推进，计划以此为路径破题，经IEEE渠道推进国际标准立项，各环节总体顺利，进度明显快于同类项目在ISO渠道的推进，正进一步探索IEEE与ISO之间的互相认证认可。实践表明，“ISO主渠道深耕+多元组织并进+互认机制贯通”，是当前推动我国高质量测绘地理信息标准走向世界的可行路径。

4.1  标准管理：从数量扩张到质量效益的治理转型 

2026年自然资源部确立标准化工作“优化体系、精简存量、严控增量”原则，对2 000余项现行标准、1 500余项在研标准开展存量清理优化工作，并严格执行国家标准研制周期的有关要求。该项工作倒逼测绘地理信息标准化工作，由标准供给“重立项、重发布”转向“重质量、重实效”。本文的清单数据（整合与废止合计超现行标准三分之一）表明，该政策直接对应行业长期积累的结构性冗余，但整合标准的工作量与新建标准相当，牵头单位遴选、经费渠道、跨单位协调等保障机制能否同步跟进，将决定政策落地成效。

4.2  技术进步：从“面向制图”到“面向数据与机器可读”

标准问题的深层根源在于体系形成背景与技术现实的错位。现行4D标准体系形成于胶片航摄与全数字摄影测量时代，其对象是面向人阅读的制图成果；而当前测绘地理信息生产已实现图库一体转型，正迈向机器可读、人工智能解译、按需组装的数据服务方式。标准修订方向由此确定，即成果标准聚焦数据结构与质量底线，不限定实现技术路线；制图表达类与数据类标准分立，以统一要素编码衔接；元数据类承载精度与粒度信息，弱化物理分幅；质量评价类按成果类型重构并扩展机器可读性指标。这一方向与《标准数字化标准体系建设指南》的要求一致。

4.3  理论探讨：建构主义视角下的标准治理

据图1的框架，研究结果从三个方面与建构主义形成呼应。其一，标准共识的形成是共同体知识的社会协商。标准存量优化工作开展前广泛征询各方意见，按“先立后破、兼容存量”原则建立新旧映射，实质是维护使用单位既有知识图式的连续性，避免因知识体系断裂导致实施成本激增。其二，标准落地的“最后一公里”是组织化的知识建构过程。目前，标准用户反映的“链式引用难以查找”“新旧切换无过渡规则”“一线贯标不足”等问题，本质是缺乏支架式支持的知识转化障碍。标准案例化宣贯、过渡期规定、试点验证等对策，正是“最近发展区”理论在标准管理中的应用，即通过支架设计让使用单位通过边缘性参与逐步获得独立执行新标准的能力。其三，多层次标准生态体现知识建构的分层性，地方标准、团体标准在国家标准缺位期的先行探索，验证了“急用先行、分层建构”的有效性。

4.4  管理实践的几点启示

测绘地理信息标准化管理工作的启示如下。其一，标准体系优化应与自然资源“两统一”职责和国土空间规划“一张图”建设同步规划，测绘要素分类、地类图斑定义与调查监测等标准的协调，直接关系“只测一次、一库多用”目标的实现。其二，新兴领域标准布局需跨部门协同，低空经济涉及民航、工业和信息化等归口，高精地图涉及车路云一体化标准体系，联合编制、联席审查是必要的制度安排。其三，标准实施监测网络应成为“十五五”标准化的基础工程，以数据化手段改变标准落地“底数不清”的局面，为复审、清理、立项提供实证依据。

就标准化工作结构性问题而言，测绘地理信息标准化工作在政策收紧与技术迭代双重压力下，呈现出存量结构失衡、增量供给错配、实施环节薄弱三重矛盾，345项标准清单中整合、废止建议合计占比超三分之一的数据证实了这一判断。就存量标准治理而言，笔者建议以4D系列标准为代表的存量治理需遵循“台账清理-问题诊断-分类处置-成系列升级国标”的路径，“一类成果、一个标准”的原则具有行业示范意义，成效取决于过渡衔接机制与资源保障。就新兴领域标准供给缺口与布局而言，新兴领域标准供给应以实景三维质检与轻量化、低空测绘作业与数据质量、高精地图数据安全、时空智能标准为重点，通过“团体标准先行-行业标准固化-国家标准提升”的路径梯次推进；国际标准上，宜以IEEE等渠道抢占新兴领域标准先机，经互认机制回流到ISO体系，与TC 211主渠道形成互补。

本研究的理论贡献在于将建构主义学习理论引入标准化治理研究，把标准实施概念化为组织化知识建构过程。研究表明，结论支持以“存量提质、新兴布局、落地闭环、数字赋能”为主线的“十五五”标准化工作布局。本研究结论亦存在以下局限，即样本依赖单一标委会的归口管理视角，专家意见存在主观性，政策实施效果缺乏长周期追踪。未来，研究可基于标准实施监测网络开展纵向量化评估，并围绕低空经济、空间智能等领域开展标准需求预测与实证建模。